十八屆三中全會(huì)《決定》提出，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。相比以往，這一表述在“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”上更加明確、具體，特別是土地承包經(jīng)營權(quán)抵押成為一大亮點(diǎn)和社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。
2014年中央一號文件則進(jìn)一步指出，“允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，并要求有關(guān)部門抓緊研究提出規(guī)范的實(shí)施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機(jī)制，推動(dòng)修改相關(guān)法律法規(guī)。李克強(qiáng)總理則在今年政府工作報(bào)告指出，慎重穩(wěn)妥進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。因此，在出臺相關(guān)政策辦法前，有些問題需要提前進(jìn)行深入、細(xì)致、充分地研究，未雨綢繆，三思而后行。
一是明確土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，目的是解決哪類農(nóng)民貸款難。目前，我國農(nóng)村在普通家庭承包農(nóng)戶(即“小農(nóng)”)的基礎(chǔ)上，正在通過土地流轉(zhuǎn)方式，形成一批一定規(guī)模的、不同組織形式的新型經(jīng)營主體(即“大農(nóng)”)，農(nóng)民群體正在逐漸分化。應(yīng)該說，這兩類不同的農(nóng)民對貸款需求的強(qiáng)烈程度及金額多少不同，對擁有的土地權(quán)利內(nèi)涵不同，對土地的依賴程度也不同。我們允許土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，目的主要是解決“大農(nóng)”的貸款難問題，還是“小農(nóng)”的，抑或是二者一起解決，需要有一個(gè)清晰的認(rèn)識。
二是明確哪些金融機(jī)構(gòu)為抵押貸款的主要放貸人。抵押貸款是借貸雙方的事情，特別是銀行的積極性至關(guān)重要，不能剃頭匠的挑子一頭熱。從目前的現(xiàn)實(shí)探索來看，金融機(jī)構(gòu)的積極性普遍不高，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)主要為農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等，大型商業(yè)銀行參與較少。這其中原因很多，一方面是農(nóng)村的金融市場還沒有發(fā)育，用銀行人的話就是如果有錢賺，銀行會(huì)主動(dòng)去“吸血”的；另一方面是前者對農(nóng)村情況較為熟悉，而后者相對陌生。因此，也要站在銀行的視角，尊重銀行的思維和基本規(guī)則，不能過于依靠行政命令強(qiáng)求其參與其中，特別是對于大型商業(yè)銀行。說得狠一點(diǎn)，人家的主要業(yè)務(wù)本來就不是在農(nóng)村。我們不要強(qiáng)求銀行，更不要責(zé)怪，否則也只是白費(fèi)工夫，銀行就是銀行。對于合適的金融機(jī)構(gòu)，可以用財(cái)政出資建立擔(dān)保、貼息機(jī)制，減低債務(wù)違約，降低放貸風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)給予相關(guān)稅費(fèi)減免扶持等，以提高其積極性。
三是統(tǒng)一土地承包經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)等相關(guān)概念及內(nèi)涵。首先區(qū)分不同方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)及其權(quán)利內(nèi)涵。我國相關(guān)政策法律已明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)分為家庭承包方式和其他方式取得，而隨著近些年土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)“漸成氣候”，大家也常把它稱作土地承包經(jīng)營權(quán)。但是，這三種方式取得的權(quán)能內(nèi)涵不同，農(nóng)民的依賴程度也不同。
其次區(qū)分土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。在土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)主體發(fā)生分離后，這二者的區(qū)別更加容易理解。土地承包權(quán)是農(nóng)民個(gè)體作為一定社區(qū)范圍內(nèi)集體成員一份子而對該社區(qū)范圍內(nèi)某一塊土地享有占有、使用、收益等權(quán)利，它是農(nóng)民個(gè)體“成員權(quán)”的一種體現(xiàn)，是物權(quán)，是財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是由承包權(quán)派生出來的一種民事權(quán)利，其表現(xiàn)更多地是一種預(yù)期收益。以土地承包權(quán)作抵押進(jìn)行貸款，可能使農(nóng)民永久失地，而以土地經(jīng)營權(quán)作抵押進(jìn)行貸款，農(nóng)民可能失去的只是在土地上耕作及收益。因此，為了盡量降低農(nóng)民永久失地的風(fēng)險(xiǎn)，目前抵押物應(yīng)是土地經(jīng)營權(quán)，而非土地承包權(quán)或承包經(jīng)營權(quán)。
四是必須從農(nóng)民、銀行、政府多角度綜合審視權(quán)衡。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，不同的“當(dāng)事人”從自身視角及利益出發(fā)，認(rèn)識和態(tài)度也不同，需要在他們之間找到對話和操作的“共同點(diǎn)”。總的說來，農(nóng)民的關(guān)注點(diǎn)是能不能以及值不值得用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。銀行更多地從放貸風(fēng)險(xiǎn)來考慮操作的可行性。表面看，有土地經(jīng)營權(quán)做抵押物，要比沒有抵押物的放貸風(fēng)險(xiǎn)低得多。但是，不容易變現(xiàn)的抵押物，對銀行反而是一種負(fù)擔(dān)。政府的著眼點(diǎn)是農(nóng)民、銀行二者是否可以“雙贏”，以及對整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的影響。
目前，對于其他方式取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，農(nóng)民、銀行、政府的態(tài)度較為一致，有交集，目前法律也明確允許，應(yīng)該積極推行。對于家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，農(nóng)民心理上可以接受，但一般不會(huì)主動(dòng)去做；銀行由于目前的風(fēng)險(xiǎn)等原因，并不愿意去做。也就是說，雙方當(dāng)事人并沒有積極的意愿。同時(shí)，政府對此也是顧慮重重。因此，呼吁允許此類抵押貸款可能并不被當(dāng)事人“買賬”。對于流轉(zhuǎn)方式取得的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，農(nóng)民有意愿，銀行也有意愿，但動(dòng)力不足，政府的態(tài)度也較為積極，需要大家一起坐下來商量，共同努力。
五是區(qū)分抵押貸款與抵押反擔(dān)保貸款。一般說來，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款是農(nóng)戶(或第三人)將土地經(jīng)營權(quán)直接抵押給銀行進(jìn)行貸款，而土地經(jīng)營權(quán)抵押反擔(dān)保貸款則是農(nóng)民在獲得第三人的保證擔(dān)保進(jìn)行貸款后，將土地經(jīng)營權(quán)作為抵押反擔(dān)保品抵押給第三人。這二者對農(nóng)民來說，都一樣，因?yàn)檫€不起款的話，抵押的土地經(jīng)營權(quán)就要被處置了；對于銀行來說，則完全不一樣，銀行看來，后者仍然屬于信用擔(dān)保貸款，只是多了土地經(jīng)營權(quán)作為抵押反擔(dān)保而已。也就是，前者與后者的抵押權(quán)人不同，一旦農(nóng)民無法按時(shí)還貸，前者是銀行處置，后者則是銀行直接向第三人要，而不會(huì)直接處置抵押物。操作中，二者應(yīng)都可以實(shí)踐，但必須將二者區(qū)分對待，并向抵押人說清楚。
六是進(jìn)一步做實(shí)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定等基礎(chǔ)性工作。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，需要土地相關(guān)產(chǎn)權(quán)明確、清晰為基礎(chǔ)。否則，容易發(fā)生糾紛。一方面，做好農(nóng)村土地確權(quán)及土地承包經(jīng)營權(quán)登記等工作，落實(shí)土地承包經(jīng)營權(quán)“長久不變”的政治諾言，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，使其深入人心，成為社會(huì)共識；另一方面，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，發(fā)育流轉(zhuǎn)市場，為包括土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在內(nèi)的農(nóng)村土地制度創(chuàng)新奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
七是處理好土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款與小額信用貸款、農(nóng)民合作金融等的關(guān)系。農(nóng)村信用貸款與抵押貸款并不沖突，不能厚此薄彼，更不是誰取代誰，而是要齊頭并進(jìn)。當(dāng)然，從國際經(jīng)驗(yàn)來看，最根本的還是要從無到有建立起以合作金融(政策性金融支撐)為主體、商業(yè)金融為補(bǔ)充的現(xiàn)代農(nóng)村金融體系。應(yīng)按照十八屆三中全會(huì)“允許合作社開展信用合作”的要求，積極支持農(nóng)民互助合作金融組織，解決“小農(nóng)”貸款需求。對于實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問題，應(yīng)積極設(shè)計(jì)更為科學(xué)、嚴(yán)密的制度，特別是風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，不能因噎廢食、半途而廢。
總之，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款問題既要允許理論自由探討，又要允許實(shí)踐試驗(yàn)創(chuàng)新；既要大刀闊斧，又要循序漸進(jìn)。最終，農(nóng)民可用土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，也可通過信用擔(dān)保等其他途徑貸款，無論大農(nóng)還是小農(nóng)都可以貸到自己所需的資金。
(作者單位：農(nóng)業(yè)部貿(mào)易促進(jìn)中心中國農(nóng)業(yè)銀行)