近年來，為了促進中小企業(yè)發(fā)展，改善中小企業(yè)融資難狀況，我國各級政府加大對擔保公司的規(guī)范和扶持力度，融資性擔保業(yè)務持續(xù)快速發(fā)展，且市場需求從間接融資市場擴展到直接融資市場，為擔保公司的發(fā)展提供了良好的機遇。但從總體來看，擔保行業(yè)發(fā)展仍面臨不少挑戰(zhàn)，促進和規(guī)范擔保行業(yè)發(fā)展，還需要政府以及擔保行業(yè)不斷探索和努力。
我國擔保行業(yè)發(fā)展及監(jiān)管的總體情況
(一)擔保行業(yè)快速發(fā)展，擔保體系實力不斷增強
在政府的重視和扶持下，受中小企業(yè)融資需求推動，擔保行業(yè)快速擴張，擔保公司數(shù)量、資本實力和業(yè)務規(guī)模均大幅增長。近3年來，融資性擔保公司實收資本年均增長36%，在保余額年均增長37%，融資性擔保貸款余額年均增長28%，全行業(yè)擔保業(yè)務收入年均增長30%。截至2012年末，融資性擔保公司實收資本和在保余額分別達8282億和21704億元。此外，自2009年起省級再擔保公司逐步設立，再擔保公司針對中小型融資性擔保公司的間接融資性擔保業(yè)務開展了一般責任及連帶責任再擔保，在一定程度上增強了擔保體系的擔保實力。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年末全行業(yè)再擔保余額超過1500億元。
(二)擔保業(yè)務品種和類型日益豐富，在金融市場中的重要性日益增加
擔保公司經(jīng)營涉及的業(yè)務大類主要包括融資性擔保和非融資性擔保。
融資性擔保業(yè)務以為銀行貸款提供擔保的間接融資擔保為主。2011年末融資性擔保占比約為86.54%，在擔保規(guī)模和收入貢獻方面居主導地位。截至2012年末，擔保公司擔保的銀行貸款余額為14596億元，占行業(yè)總在保余額的67.25%。近年來，伴隨著金融脫媒的深化，擔保公司也逐步將融資性擔保業(yè)務延伸到直接融資市場，包括對企業(yè)債、中票、短融、中小企業(yè)集合票據(jù)等公募融資工具的擔保，以及對中小企業(yè)私募債、信托計劃等私募產(chǎn)品的擔保。截至2012年末，擔保公司在直接融資市場擔保余額已達到1619億元1，在金融市場中的重要性日益增加。
在非融資性擔保方面，工程履約等保證擔保是傳統(tǒng)業(yè)務品種，但總體規(guī)模不大；保本基金擔保發(fā)展迅速，截至2012年末，保本基金產(chǎn)品在保余額達638億元。
(三)我國擔保行業(yè)監(jiān)管體系初步建立
由于擔保業(yè)務種類多等原因，我國對擔保行業(yè)的管理曾分布在政府多個職能部門。為規(guī)范管理和推動擔保公司健康發(fā)展，建立系統(tǒng)的擔保行業(yè)監(jiān)管體系，國務院辦公廳于2009年2月發(fā)文要求建立融資性擔保業(yè)務監(jiān)管部際聯(lián)席會議制度，實施統(tǒng)一監(jiān)管。2010年3月，中國銀監(jiān)會牽頭的七部委聯(lián)合發(fā)布《融資性擔保公司管理暫行辦法》(以下簡稱“暫行辦法”)，初步確立了由監(jiān)管部際聯(lián)席會議負責協(xié)調相關部門，共同解決融資性擔保業(yè)務監(jiān)管中的重大問題，融資性擔保機構實行省(區(qū)、市)人民政府屬地管理的擔保監(jiān)管體系。
針對近年來不少擔保公司違規(guī)經(jīng)營突出的現(xiàn)狀，各屬地監(jiān)管機構在新的監(jiān)管體系下加強了行業(yè)整頓力度，先后完成了融資性擔保機構的整頓、審核與發(fā)證工作，加強了行業(yè)整治。在非融資性擔保方面，中國投資擔保專家委員會是全國非融資性擔保規(guī)范指導意見的牽頭部門，于2010年成立。2012年該委員會發(fā)布了《非融資性擔保機構規(guī)范管理指導意見》，該委員會的成立及指導意見的發(fā)布有利于規(guī)范和引導行業(yè)健康發(fā)展。
我國擔保業(yè)務發(fā)展的主要特點
(一)直保業(yè)務
1.債券市場的快速發(fā)展和增信需求，為大型擔保公司開辟了發(fā)展空間
近年來，公司信用類債券市場發(fā)展迅速。2012年，公司信用類債券發(fā)行額達3.74萬億元，較上年增加1.38萬億元，同比增長58.67%。截至2012年末，信用債托管余額達到7.77億元，近3年復合增長率為37.63%，市場占比達到30.56%。
隨著信用債市場的擴容和活躍，特別是政策鼓勵中小企業(yè)進入資本市場直接融資，債券發(fā)行主體的信用資質呈多元化趨勢，信用資質較弱的發(fā)行主體對增信的剛性需求增加。自2007年銀行退出資本市場直接融資擔保以來，實力較強的擔保公司逐漸成為提供資本市場公開發(fā)行債券擔保的重要主體。截至2012年末，擔保公司累計為231只債券提供擔保，累計擔保債券金額達1618.64億元。2013年5月，發(fā)改委表示將加快兩類債券的發(fā)行審核工作，其中一類中就包括“由資信狀況良好的擔保公司(指擔保公司主體評級在AA＋及以上)提供無條件不可撤銷保證擔保的債券”，這一政策將為主體評級高的擔保公司帶來更多業(yè)務機會。
由于資本市場對擔保公司的資信狀況有較高要求，只有擔保實力強、信用等級高的大型擔保公司才有條件進入資本市場開展擔保業(yè)務。目前為公開發(fā)行債券提供擔保的公司共有20家，這些擔保公司資本實力均較強、股東多為省級政府或央企，其中前5家擔保公司累計擔保債券188只，占擔保公司擔保債券只數(shù)的81.38%，行業(yè)集中度高。因為公開發(fā)行債券擔保業(yè)務單筆金額大、企業(yè)信用等級較高而風險相對較低、收入較為可觀等，許多大型擔保機構均將債券擔保作為業(yè)務發(fā)展的重要方向，市場競爭趨于激烈。同時，單筆金額大、期限長的債券擔保對擔保機構的資本實力及其長期經(jīng)營的研判能力提出了更高要求。此外，資本市場業(yè)務要求擔保公司披露其業(yè)務和財務信息，對擔保公司的公司治理、財務透明度的改善將起到積極作用。
2.非融資性擔保業(yè)務具有較大發(fā)展空間，保本基金擔保發(fā)展迅速
擔保公司除提供融資性擔保服務外，也開展非融資性擔保業(yè)務，如投標擔保、預付款擔保、工程履約擔保和訴訟保全擔保等。由于非融資性擔保業(yè)務較為零散，其總體規(guī)模相對較小，但仍有較大市場發(fā)展空間。
保本基金是自2010年證監(jiān)會[微博]發(fā)布《關于保本基金的指導意見》以來新的非融資性擔保業(yè)務品種，截至2012年末，保本基金擔保業(yè)務規(guī)模已超過600億元2。由于單只保本基金發(fā)行份額巨大，一般在數(shù)億份到數(shù)十億份之間，目前開展此類業(yè)務的主要為幾家大型擔保公司。鑒于保本基金一般采用CPPI策略(即恒定比例投資組合保險策略)3，擔保公司因基金本金損失提供代償?shù)母怕氏鄬^低，證監(jiān)會[微博]規(guī)定擔保公司對保本基金擔保的放大倍數(shù)最高為30倍4。由于擔保公司開展此項業(yè)務的時間不長，其風險度和風險特征還有待觀察。
(二)再擔保業(yè)務
從2009年以來，各省、自治區(qū)和直轄市政府相繼出資成立了15家再擔保公司。再擔保公司通過將符合其標準的區(qū)域內擔保公司納入再擔保體系，期望解決當?shù)負９拘庞脤嵙^弱、與銀行合作時議價能力差等問題。這一體系建設也對擔保公司起到了監(jiān)督作用，促進擔保公司規(guī)范自身經(jīng)營，推動擔保行業(yè)整體實力和聲譽的提升。
再擔保公司面對中小擔保機構，提供一般責任和連帶責任再擔保。一般責任再擔保是指當再擔保體系內的擔保公司破產(chǎn)清算時，由再擔保公司對其在保組合履行代償義務，其主要針對擔保機構，是目前再擔保公司的主要業(yè)務模式，連帶責任再擔保是指由再擔保公司對擔保公司或擔保項目承擔連帶代償責任，當前只對區(qū)域內優(yōu)質的擔保公司或項目開展。由于中小擔保公司資質、實力和風險控制能力有很大差異，隨著再擔保體系建設的推進，納入體系的擔保公司不斷增加，甄別再擔保公司的難度也逐漸加大。在宏觀經(jīng)濟不景氣的情況下，出于控制風險的考慮，2012年再擔保公司的業(yè)務對象和業(yè)務規(guī)模均有所收縮，再擔保余額持平或下滑。
我國擔保行業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)
(一)宏觀經(jīng)濟增長放緩加大小型擔保公司經(jīng)營壓力
2012年以來，由于宏觀經(jīng)濟增長放緩，工商企業(yè)還本付息壓力加大，部分行業(yè)、地區(qū)信用風險暴露，少數(shù)擔保公司因涉及高利貸發(fā)生資金鏈斷裂，行業(yè)新設擔保機構、實收資本和在保余額的增長速度顯著放緩。截至2012年末，全國融資性擔保行業(yè)共有法人機構8590家，同比增長2.2%；實收資本8282億元，同比增長12.3%；在保余額總計21704億元，同比增長13.5%，增速較上年下滑25.6個百分點；其中融資性擔保貸款余額14596億元，同比增長12.3%，增速較上年下滑24.97個百分點。與此同時，擔保公司的代償壓力也有所增長。截至2012年末，融資性擔保代償率1.3%，損失率0.1%，同比分別提高0.8個和0.08個百分點。
在嚴峻的經(jīng)濟形勢和行業(yè)競爭環(huán)境下，小型、民營擔保公司經(jīng)營壓力明顯增加。2012年民營及外資控股的擔保機構數(shù)量有所下降，由年初的6834家降至年末的6683家。但另一方面，資本市場的發(fā)展和對信用風險緩釋工具的需求增加使大型擔保公司的業(yè)務范圍得到拓展，大型擔保公司通過開展直接融資擔保、保本基金擔保、信托計劃等私募產(chǎn)品擔保等業(yè)務，業(yè)務品種趨于多元化，并保持了擔保規(guī)模和業(yè)務收入的持續(xù)增長。截至2012年末，公開披露信息的11家主要擔保機構5(以下簡稱“主要擔保機構”)的在保余額總和達3897億元，較上年增長34.12%，明顯高于行業(yè)增長平均水平。
(二)擔保公司總體風險管理水平有待提升
經(jīng)過多年的發(fā)展和逐步規(guī)范，盡管擔保公司在信用風險管理方面積累了一定經(jīng)驗，但仍面臨規(guī)模較小、人才缺乏、風險管理粗放等現(xiàn)狀。擔保業(yè)務品種的豐富和擔保放大倍數(shù)的快速上升使大型擔保公司對建立精細化資本管理辦法和體系日益迫切。
此外，擔保公司的擔保組合管理意識普遍不足，客戶集中度風險上升。2010年發(fā)布的暫行辦法對單一客戶集中度提出了要求，即對單個被擔保人提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產(chǎn)的10%，對單個被擔保人及其關聯(lián)方提供的融資性擔保責任余額不得超過凈資產(chǎn)的15%，對單個被擔保人債券發(fā)行提供的擔保責任余額不得超過凈資產(chǎn)的30%。但在實際操作中，個別大型擔保公司對單一客戶債券擔保余額甚至達到凈資產(chǎn)的100%，大大超過了監(jiān)管要求。除客戶集中度外，擔保公司對行業(yè)、地區(qū)、品種、期限的集中度均缺乏管理，高集中度風險狀況普遍存在，應引起高度重視。
(三)擔保行業(yè)監(jiān)管體系亟待完善
盡管我國已初步建立了擔保行業(yè)監(jiān)管體系，但監(jiān)管環(huán)境和體系建設方面仍存在諸多問題。
1.存在監(jiān)管空白，對綜合性擔保公司評價難度加大
目前擔保公司的業(yè)務范圍和業(yè)務品種已大為豐富，再擔保、保本基金等新型業(yè)務已成為一些大型擔保公司的支柱業(yè)務。但再擔保業(yè)務暫無監(jiān)管政策和依據(jù)；保本基金業(yè)務由證監(jiān)會監(jiān)管，規(guī)定了30倍放大倍數(shù)。監(jiān)管空白和多頭監(jiān)管導致對綜合性擔保公司的評價難度加大。
2.暫行辦法可操作性不強
擔保公司從事表外業(yè)務，具有高杠桿效應，為了備付可能發(fā)生的代償，必須保持自有資金較高的流動性，因此暫行辦法規(guī)定，融資性擔保公司以自有資金進行投資僅限于國債、金融債券及大型企業(yè)債務融資工具等信用等級較高的固定收益類金融產(chǎn)品，以及不存在利益沖突且總額不高于凈資產(chǎn)20%的其他投資。由于暫行辦法對“其他投資”的范圍沒有給予明確界定，使擔保公司有了靈活操作的空間(主要擔保機構投資資產(chǎn)結構見圖3)。實際運作中，為了獲得更高的收益，有的公司委托貸款占比超過50%，有的投資于房地產(chǎn)和政府融資平臺信托計劃等高風險高收益項目，導致表內信用風險上升，高流動性資產(chǎn)占比和流動性狀況下降，流動性管理壓力加大。此外，暫行辦法未對各類擔保業(yè)務的風險責任進行細分，導致對擔保責任余額、準備金的計提比例以及放大倍數(shù)的計算無統(tǒng)一標準。
3.聯(lián)席監(jiān)管制度和屬地監(jiān)管部門執(zhí)行力較弱，監(jiān)管有效性難以保證
暫行辦法規(guī)定融資性擔保機構歸屬各地方政府管理，管理部門包括地方金融辦、中小企業(yè)局等，而這些機構的人員數(shù)量不足、專業(yè)水平有限，加上暫行辦法缺乏操作細則，導致屬地監(jiān)管部門對擔保公司的監(jiān)管執(zhí)行力度參差不齊。
(四)適合擔保行業(yè)的統(tǒng)一風險補償機制有待建立
由于中小企業(yè)風險高，國際上往往通過財政補貼扶持擔保公司，以此緩解中小企業(yè)融資難的狀況。隨著國家對中小企業(yè)支持力度的加大，扶持融資性擔保公司的力度也在加大。
從2006年起，財政部開始在中小企業(yè)發(fā)展專項資金中安排對中小企業(yè)信用擔保機構進行支持的專項資金。2010年4月，財政部會同工信部進一步完善了使用專項資金支持中小企業(yè)信用擔保機構的政策，計劃通過資本金補充、業(yè)務補助、保費補貼和損失補償?shù)确绞?，向從事中小企業(yè)融資擔保、符合一定條件的擔保公司提供每家每年最高不超過3000萬元的資金補貼。截至2013年6月末，專項資金累計扶持了4144家/次中小企業(yè)信用擔保/再擔保機構，每年的專項資金金額從2006年的5000萬元增加到2013年的18億元6。除中央財政外，各級省市政府也建立了類似的補貼和基金，鼓勵擔保公司支持中小企業(yè)發(fā)展。
盡管補貼總額大幅增加，但相對中小企業(yè)的高風險特性，擔保公司的風險仍難以得到有效補償：一是補貼總量與在保余額相比仍然較少，2013年中央財政的補貼金額不足行業(yè)在保余額的千分之一；二是上述補貼的發(fā)放具有很大的不確定性，與損失補償不直接掛鉤。在經(jīng)濟不景氣下，擔保公司和再擔保公司均持謹慎態(tài)度，甚至收縮業(yè)務，不利于中小企業(yè)和擔保公司的良性合作和發(fā)展；三是再擔保業(yè)務面向的擔保機構參差不齊，融資性擔保業(yè)務風險較高，再擔保業(yè)務作為政策性業(yè)務盈利性弱，同時，資本市場業(yè)務的發(fā)展和投資品種的多元化使部分再擔保公司信用風險敞口上升，流動性狀況下降，資本壓力顯現(xiàn)，而中央財政和省級財政并無明確的風險補償機制，影響再擔保公司經(jīng)營的積極性。
擔保行業(yè)未來展望
綜上所述，當前受宏觀經(jīng)濟增長放緩、中小企業(yè)經(jīng)營狀況惡化影響，擔保行業(yè)在保余額增速顯著放緩，代償風險上升，擔保公司經(jīng)營壓力增大。盡管再擔保體系的逐步建立在一定程度上提升了擔保機構的擔保能力和談判地位，但銀行在銀擔關系中仍處于強勢主導地位，少數(shù)民營擔保公司違法違規(guī)事件的爆發(fā)，使民營擔保公司生存環(huán)境進一步惡化；且在金融脫媒趨勢下，銀行信貸業(yè)務向中小企業(yè)下沉，隨著銀行對中小企業(yè)風險管理能力的提高，銀行與擔保公司的關系將走向競爭，從而迫使擔保公司進一步提高風險管理能力，并積極探索新的業(yè)務品種以獲得生存空間。
此外，雖然擔保公司逐漸成為債券市場上提供擔保服務的專業(yè)機構，但隨著資產(chǎn)證券化和信用衍生產(chǎn)品等金融創(chuàng)新的深入開展，將帶來信用定價和風險轉移模式的變革，對傳統(tǒng)擔保業(yè)務造成沖擊。
考慮到擔保行業(yè)對促進中小企業(yè)發(fā)展具有積極作用，筆者認為政府對擔保公司的規(guī)范和扶持力度將會加強，未來擔保公司信用實力的提升主要有賴于自身風險管理能力的提高、產(chǎn)品創(chuàng)新能力的增強、監(jiān)管環(huán)境的改善以及政府更有效的扶持方式和進一步加大扶持力度。