十八屆三中全會(huì)和中央一號(hào)文件明確提出賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許土地承包經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，為銀行農(nóng)戶貸款經(jīng)營轉(zhuǎn)型和擔(dān)保方式創(chuàng)新提供了重要機(jī)遇。但是，也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村土地相關(guān)制度改革是一項(xiàng)長期性、系統(tǒng)性的工程，在當(dāng)前法律規(guī)定未完全明晰、配套機(jī)制缺位的環(huán)境下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款仍面臨較多的不確定因素。
瓶頸亟待破解
現(xiàn)行法律尚未明確農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押制度?！吨腥A人民共和國擔(dān)保法》規(guī)定，抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒坡、荒丘荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押；《中華人民共和國土地承包法》規(guī)定，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或林權(quán)證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”；《中華人民共和國物權(quán)法》規(guī)定，“通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)”。綜上可以發(fā)現(xiàn)，目前法律層面只對(duì)“四荒”土地使用權(quán)的抵押權(quán)能予以明確，而其他類型的農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)能并未得到法律的明確確認(rèn)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估體系不完備。一是目前我國尚無專業(yè)性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)和專業(yè)的評(píng)估人員，也缺乏權(quán)威的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估參考基準(zhǔn)，價(jià)值評(píng)估的主觀性較強(qiáng)。二是由于目前沒有活躍的土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場(chǎng)，無法獲得公允的市場(chǎng)交易價(jià)格，故土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估只能采用收益還原法。但是，收益還原公式中，土地租賃價(jià)格和地上出產(chǎn)物價(jià)格等關(guān)鍵參數(shù)缺乏可比參照價(jià)格或者波動(dòng)幅度較大，導(dǎo)致承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估誤差較大。三是部分土地，如基本農(nóng)田等受到嚴(yán)格的用途管制，并且可能會(huì)承擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)保持義務(wù)，從而導(dǎo)致其土地承包經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)過程中較評(píng)估價(jià)折價(jià)或?qū)е聺撛谫I受人范圍縮小，影響處置收益。
土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢導(dǎo)致抵押物處置效率較低。一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)集中不完善，規(guī)范有序的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)尚未完全建立，配套制度體系尚不完備，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息不對(duì)稱，流轉(zhuǎn)效率較低。二是《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，需經(jīng)過發(fā)包方同意，采取其他方式流轉(zhuǎn)的，需報(bào)發(fā)包方備案，且目前司法實(shí)踐中要求以發(fā)包方明示作為依據(jù)，增加了承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)入流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的不確定性。三是《土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法規(guī)將受讓人范圍規(guī)定為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織和個(gè)人，土地承包經(jīng)營權(quán)受讓對(duì)象受限。四是部分權(quán)利主體無法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證。目前，國家對(duì)轉(zhuǎn)讓、互換等方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，不強(qiáng)制變更登記，對(duì)轉(zhuǎn)包、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)，不要求變更登記。實(shí)踐中，部分地方主管機(jī)關(guān)對(duì)上述土地流轉(zhuǎn)行為均不給予變更登記，從而導(dǎo)致部分權(quán)利人無法取得權(quán)證。
因土地承包經(jīng)營權(quán)消滅導(dǎo)致抵押權(quán)滅失帶來的法律風(fēng)險(xiǎn)。由于征地原因?qū)е罗r(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，土地承包經(jīng)營權(quán)歸于消滅，設(shè)定與其上的抵押權(quán)隨之消滅。由于土地轉(zhuǎn)化為國有性質(zhì)，國家不能成為抵押人，抵押權(quán)的物上追及力喪失，只能就抵押物的保險(xiǎn)（放心保）金、賠償金和補(bǔ)償金優(yōu)先受償。
根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國家因建設(shè)需要征用農(nóng)地的補(bǔ)償主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、人員安置費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，安置費(fèi)用?？顚Ｓ?，銀行作為抵押權(quán)人，均無法優(yōu)先受償。
發(fā)包方收回土地導(dǎo)致抵押權(quán)滅失。《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，承包方連續(xù)兩年棄耕拋荒或舉家遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，發(fā)包方可以收回土地，如果土地被發(fā)包方收回，承包經(jīng)營權(quán)和附著在其上的抵押權(quán)自然隨之消滅，出現(xiàn)抵押物懸空問題。
有序推動(dòng)試點(diǎn)
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)應(yīng)堅(jiān)持“有序開展，穩(wěn)妥推進(jìn)，差異管理”的原則推動(dòng)試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合法律環(huán)境、政策配套和市場(chǎng)需求的變化，擇機(jī)擴(kuò)大試點(diǎn)范圍并向全行推廣。
審慎選擇試點(diǎn)地區(qū)。優(yōu)先選擇四部委確定的農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)業(yè)部土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化試點(diǎn)縣和地方政府農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)縣進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)；選擇區(qū)域內(nèi)已經(jīng)完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證工作，建立較為規(guī)范的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)較為活躍的縣市；選擇政府以及出臺(tái)相關(guān)政策，抵押登記機(jī)關(guān)可以辦理規(guī)范有效的抵押手續(xù)，司法機(jī)關(guān)認(rèn)可農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押（有相關(guān)判例最佳）的地區(qū)。
擇優(yōu)選擇業(yè)務(wù)主體。在試點(diǎn)初期，可以將承包經(jīng)營權(quán)抵押與支持新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體相結(jié)合，貸款主要投向家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社的新型經(jīng)營主體，同時(shí)還應(yīng)明確要求借款人提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證和權(quán)利取得相關(guān)證明，信貸調(diào)查人員應(yīng)通過入村走訪等方式確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)歸屬，嚴(yán)防出現(xiàn)虛假抵押或因權(quán)屬糾紛造成抵押品出現(xiàn)瑕疵。
此外，為規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，建議在試點(diǎn)初期，可以將抵押范圍限制為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等合法方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，在國家對(duì)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]6號(hào)）做出修訂前，不允許家庭承包方式取得的土地經(jīng)營權(quán)單獨(dú)設(shè)押。
做好試點(diǎn)頂層設(shè)計(jì)。堅(jiān)持“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)妥推進(jìn)”的試點(diǎn)方針，統(tǒng)一確定試點(diǎn)區(qū)域，明確試點(diǎn)期貸款余額上限，穩(wěn)步推進(jìn)試點(diǎn)；建立停復(fù)牌制度。明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)容忍度，當(dāng)不良率觸及容忍度上限時(shí)，立即暫停相關(guān)業(yè)務(wù)；根據(jù)試點(diǎn)推進(jìn)和國家法規(guī)政策修訂完善情況，擇機(jī)出臺(tái)全行性的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款管理辦法和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估指引，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的引導(dǎo)和管理；優(yōu)選業(yè)務(wù)模式。
強(qiáng)化業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控。一是限制農(nóng)村土地使用權(quán)單獨(dú)設(shè)押額度。在試點(diǎn)期間，應(yīng)主要將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押作為輔助擔(dān)保方式，設(shè)置農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)單獨(dú)擔(dān)保額度上限，對(duì)于超過一定數(shù)額的借款或者借款人有符合農(nóng)金機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他物權(quán)擔(dān)保時(shí)，應(yīng)采取組合擔(dān)保形式，防止擔(dān)保弱化。
二是對(duì)重點(diǎn)客戶實(shí)行名單制管理。對(duì)借款余額超過一定數(shù)額（如10萬元）的客戶，應(yīng)當(dāng)建立臺(tái)賬實(shí)行名單制管理，定期開展風(fēng)險(xiǎn)排查。
三是強(qiáng)化重點(diǎn)環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)管控力度。針對(duì)確權(quán)、評(píng)估、登記、處置等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)梳理工作，對(duì)于法律規(guī)定尚不清晰，容易引起借貸雙方糾紛的環(huán)節(jié)，制定針對(duì)性、可操作性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)管控方案，切實(shí)保障資產(chǎn)安全。